23. Organizacijska struktura lokalne uprave

Organizacijska struktura - najvažniji faktor aktivnosti lokalne samouprave, oblik u kojem se provodi proces općinske uprave.

Organizacijska struktura shvaća se kao sastav i podređenost međusobno povezanih organizacijskih jedinica (pojedinačne pozicije), poveznica (upravljačkih jedinica) i koraka (razina) s određenim pravima i odgovornostima za obavljanje relevantnih ciljnih upravljačkih funkcija.

Strukturu, broj zaposlenih i veličinu lokalne uprave utvrđuje načelnik mjesne uprave i odobrava načelnik općine, a ponekad i predstavničko tijelo općine. Ustroj uprave uključuje različite odjele, odjele, sektore, odbore i druge strukturne odjele sektorske, funkcionalne, teritorijalne prirode, uključujući odjele za upravljanje općinskom imovinom, lokalne financije, stambeno-komunalne djelatnosti i dr. U velikim općinama stvaraju se odjeli za zdravstvo, obrazovanje, promet i veze i dr. Lokalna uprava ima svoj službeni aparat (upravljanje predmetima, računovodstvo, kadrovska služba, pravna služba itd.). Sastav svake ustrojne jedinice izvršnog tijela lokalne samouprave vodi pročelnik (načelnik odjela, voditelj odjela i sl.).

Ciljevi, zadaci i funkcije općinske uprave izravno utječu na strukturu lokalne uprave i temelj su za raspoređivanje samostalnih jedinica u njezinu strukturu, odgovornih za postizanje određenih ciljeva i rješavanje pojedinih specifičnih zadataka.

U suvremenoj općinskoj praksi tipične karike u organizacijskoj strukturi lokalne uprave su:

Šef uprave;

Njegovi zamjenici za područja općinske djelatnosti, među kojima mogu biti jedan ili dva prva zamjenika;

Strukturni odjeli različitih vrsta koji mogu biti podređeni načelniku uprave, jednom od njegovih zamjenika ili u podređenosti (npr. odjel unutar odjela);

Kolegijalna savjetodavna tijela: upravni odbor, gospodarska i druga vijeća;

Aparat za administraciju.

Sa stanovišta navedene raspodjele zadataka i ciljeva djelatnosti, strukturne podjele uprave dijele se u četiri skupine: sektorske, funkcionalne, teritorijalne i pomoćne.

U nadležnost sektorskih strukturnih odjela spadaju pitanja upravljanja određenim djelatnostima (područjima) općinske djelatnosti. Obavljaju funkcije naručitelja za izvođenje radova i pružanje komunalnih usluga. Njihova se glavna uloga očituje u fazi provedbe ciljeva i zadataka održavanja života i razvoja teritorija.

Funkcionalni objekti (osoblje, opća kompetencija) strukturne jedinice pokrivaju određenu funkciju za cjelokupnu upravu i njezinu strukturne podjele. Njihovo glavno obilježje je korištenje prednosti povezanih sa specijalizacijom funkcija, te sposobnost uprave da teritorij kao cjelinu razmatra unutar svoje funkcije. Prema klasifikaciji ciljeva općinskih djelatnosti (vidi Poglavlje 3), funkcionalne jedinice vezane su za pružanje. Obično imaju pravo koordiniranja odluka drugih strukturnih jedinica, na primjer, o usklađenosti sa zakonom ili mogućnosti financiranja.

Stvaranje teritorijalnih strukturnih podjela (okrug u veliki gradovi itd.) povezana je s potrebom približavanja lokalne samouprave stanovništvu i omogućuje vam kombiniranje centralizacije najvažnijih funkcija u najviša razina općinsko upravljanje s povećanom učinkovitošću u rješavanju tekućih problema. Istodobno, važno je spriječiti rascjepkanost funkcija općinskih vlasti i gubitak prednosti povezanih sa specijalizacijom. Za poticanje inicijative teritorijalnih strukturnih jedinica može im se dati autonomija u okviru troškovnika.

Pomoćni odjeli (aparati) nemaju vlastitu nadležnost u rješavanju pitanja od lokalnog značaja i obavljaju poslove osiguravanja poslova uprave uprave i njezinih strukturnih odjela. Važnu ulogu u organizaciji rada uprave ima aparat. Kao njegov podsustav, ima istu ulogu kao i općinska uprava u odnosu na druge podsustave općine.

Pročelnik uprave i njegovi zamjenici mogu imati svoj vlastiti aparat koji uključuje, posebice, tajnike, pomoćnike, referente i savjetnike.

Takve organizacijske strukture nazivamo linearno-funkcionalnim, budući da se temelje na određenom sustavu interakcije između linearnih (industrijskih) i funkcionalnih strukturnih jedinica i odlučivanju od strane linearnih jedinica u suglasju s funkcionalnim.

U skladu s obujmom i rasporedom poslova i funkcija u upravi se stvaraju posebne ustrojstvene jedinice - odjeli, odjeli, povjerenstva, odjeli itd. Za rješavanje upravljačkih problema velike organizacijske jedinice se dijele na manje, formirajući nove razine. Za velike gradove s moćnim administrativnim aparatom, svrsishodno je što detaljnije razgraničiti funkcije upravljanja, stvarajući posebne jedinice za njihovo izvršavanje. Za mala naselja najprihvatljivija je shema u kojoj se grupiraju funkcije koje se obavljaju, a prije svega treba kombinirati funkcije sektorskih podjela. Međutim, objedinjavanje funkcija jedinica čiji su interesi proturječni u okviru jedne jedinice je nepoželjno.

U kontekstu gospodarskih i političkih reformi, linearno-funkcionalne organizacijske strukture upravljanja u pojedinim slučajevima ne ispunjavaju zahtjeve za upravljanje sve složenijim objektima i ciljevima općinske uprave. Kako bi se otklonila ova neslaganja, linearno-funkcionalne strukture uprava mogu se nadopuniti strukturama novog tipa – programski ciljanim. Stvoreni su za rješavanje određenih ciljeva i mogu biti trajni ili privremeni. Kao rezultat ovog dodatka formiraju se matrične organizacijske strukture općinske uprave.

U sustavu općinske uprave programsko-ciljane strukture provode se u obliku povjerenstava, stožera, radnih skupina itd. Popis takvih jedinica povremeno se mijenja. Neki su likvidirani, drugi se ponovno pojavljuju, mnogi postoje godinama.

32.doc

Opći pristupi oblikovanju strukture lokalne uprave

Struktura lokalne uprave gradskih četvrti i općinskih okruga obično uključuje:

· načelnik uprave;

Zamjenik (zamjenici) pročelnika, od kojih jedan može biti prvi;

· sektorske strukturne jedinice uključene u specifične sektore općinskog gospodarstva (npr. stambeno-komunalne usluge, kultura itd.);

funkcionalne strukturne podjele koje pokrivaju specifičnu funkciju za cjelokupnu upravu (gospodarska služba, financijska, pravna, upravljanje općinskom imovinom itd.);

Teritorijalna tijela stvorena u područjima velikih gradova ili u naselja ah, zajedno čine gradsko ili ruralno naselje;

· aparat lokalne uprave koji osigurava njezinu djelatnost (pravna služba, kadrovi, računovodstvo, evidencija i dr.);

· pomoćne službe koje se bave održavanjem prostora, vozači, čistačice i sl.

Zakonodavac u 8. dijelu članka 37. Saveznog zakona N! 131-FZ fiksirao je samo zakonsku normu da struktura lokalne uprave može uključivati ​​sektorska (funkcionalna) i teritorijalna tijela lokalne uprave, a predstavničkom tijelu općine dao je mogućnost da detaljnije regulira relevantno pitanje.

Pod, ispod formiranje strukture lokalne uprave odnosi se na formiranje odbora, odjela, službi i drugih strukturnih jedinica i osnaživanje vlastite nadležnosti u okviru ovlasti utvrđenih statutom općine za lokalnu upravu u cjelini. Prilikom formiranja strukture lokalne uprave potrebno je uzeti u obzir:

· značajke određene općine (njezina veličina, gustoća naseljenosti, značajke organizacije pružanja usluga itd.);

· popis pitanja od lokalnog značaja, utvrđenih za odgovarajuću vrstu općine, druga pitanja utvrđena statutom, dostupnost prenesenih državnih ovlasti i sl.;

· stupanj razvijenosti različitih oblika samoorganizacije stanovništva, sposobnih za sudjelovanje u rješavanju pitanja od lokalnog značaja.

Prilikom utvrđivanja strukture lokalne uprave i raspodjele ovlasti između njezinih odjela potrebno je polaziti od sljedećih načela:

· svrsishodnost i logika, jasno razgraničenje funkcionalnih blokova; . izbjegavajte dupliciranje i paralelizam;

Potpunost obuhvata 104 i izbjegavanje praznina u rješavanju pitanja od lokalnog značaja od strane lokalne uprave u cjelini; . djelotvornost, koja pruža mogućnost vrednovanja (mjerenja) postignutog rezultata rada;

dostatnost sigurnosti, što uključuje osiguravanje strukturne jedinice za pravilno obavljanje svoje funkcionalne dužnosti u dovoljnoj količini materijalne, pravne, informativne i druge vrste potpore;

· dosljednost i odnos s drugim odjelima, t.j. računovodstvo opisa funkcija strukturne jedinice njenog odnosa s drugim strukturama;

Strukturiranje (detaljiranje), t.j. podjela funkcije strukturnog podjela na funkcije pojedinih stručnjaka koji su im dodijeljeni u obliku službenih dužnosti;

Učinkovitost, što znači postizanje zacrtanog cilja

I rješavanje zadataka postrojbe s najmanji trošak; Prevencija principa stvaranja struktura "za ljude";

· jedinstven pristup formiranju struktura i određivanju kadrovske razine tijela lokalne samouprave.

^ Struktura lokalne uprave za naselja različite veličine

pročelnik i zamjenici pročelnika uprava. Lokalnu upravu vodi načelnik mjesne uprave koji je ili načelnik općine, ili je imenovan na funkciju temeljem ugovora (čl. 1. i 2. člana 37. Saveznog zakona). Za organiziranje poslova pročelnika u mjesnoj upravi može se osigurati radno mjesto tajnika koji obavlja uredske poslove. U velikim naseljima dopušteno je imati tajništvo. U malim naseljima funkcije tajnika pročelnika mogu se dodijeliti stručnjaku zaduženom za opća pitanja, uredništvo i arhiviranje. Ako u upravnom ustroju postoji zamjenik pročelnika, moguće je povjeriti tajniku pročelnika da obavlja tajničke poslove za zamjenika.

U većim naseljima (više od 3000 ljudi) uvodi se mjesto zamjenika pročelnika uprave. Raspodjela funkcija između pročelnika uprave i njegovog zamjenika može se organizirati na različite načine. Voditelj može biti izravno odgovoran za najvažnija područja - ekonomske i financijske blokove, planiranje razvoja. Osim toga, moguća je struktura u kojoj su svi stručnjaci uključeni u organizacijska i administrativna pitanja izravno podređeni voditelju. Zamjenik načelnika može nadzirati upravljanje imovinom i pružanje komunalnih usluga ili biti odgovoran za socijalna pitanja.

U naseljima s više od 5000 stanovnika mogu se uvesti dva mjesta zamjenika načelnika naselja, od kojih je jedno prvo. Moguća je sljedeća raspodjela dužnosti između dva zamjenika načelnika: prvi zamjenik je odgovoran za upravljanje imovinom i pružanje komunalnih usluga, drugi - za socijalna pitanja ili za društvena i organizacijska pitanja.

U velikim naseljima s više od 10 tisuća stanovnika, u kojima uprave imaju velike ovlasti, predstavničko tijelo naselja može uspostaviti tri mjesta zamjenika načelnika uprave, u pravilu zaduženih za pitanja razvoja, pitanja trenutno stanje i pitanja osiguranja aktivnosti, odnosno -nosti i interakcije; jedan od zamjenika ujedno je i prvi zamjenik načelnika uprave naselja s odgovarajućim ovlastima.

Što se tiče prenesenih državnih ovlasti (ako ih ima), čini se da ta pitanja može nadzirati sam pročelnik ili njegov zamjenik, odnosno posebni djelatnik (u većim naseljima).

Treba izbjegavati praksu stvaranja dodatnih mjesta zamjenika pročelnika ne radi rješavanja problema, već “pod određenom osobnošću”. To dovodi do rasta administrativnog aparata, dupliciranja funkcija, što za posljedicu ima smanjenje učinkovitosti cjelokupne uprave i dodatno nerazumno trošenje proračunskih sredstava.

^ Strukturne podjele lokalnih uprava. Za strukturne podjele mjesnih uprava najprikladniji naziv je „odjel” (u srednjim i velikim naseljima). Čini se da su pojmovi "uprava", "glavni ured", "odjel" tipičniji za javna tijela (ministarstva, regionalne vlade ili uprave subjekata Ruske Federacije) i ne bi se trebali preporučiti za korištenje na općinskoj razini.

Treba napomenuti da je u praksi u lokalnim upravama broj službenika odjela obično vrlo mali (ponekad 2-3 osobe), iako stručnjaci smatraju da bi broj samostalnih odjela trebao biti najmanje 10 jedinica. Stoga, za mala naselja preporučamo da u strukturu uprave budu uglavnom stručnjaci odgovorni za određene blokove pitanja, a ne da se nepotrebno stvaraju odjeli. U protivnom dolazi do nerazumnog povećanja broja menadžera. Osim toga, često mnogi voditelji odjela zapravo obavljaju funkcije stručnjaka, u njihovim aktivnostima nema rada na donošenju upravljačkih odluka, a to je glavni sadržaj funkcija bilo kojeg menadžera.

Za rješavanje lokalnih problema naselja u lokalnoj upravi trebaju postojati pododjeli (ili relevantni stručnjaci):

· Ekonomija, strateški razvoj i općinska imovina;

Financije;

O općinskom gospodarstvu, o socijalnim pitanjima;

Za organizacijska pitanja.

Proširene sfere djelovanja pododjela općinskih uprava mogu se prikazati na sljedeći način.

Odjel za ekonomiju i strateški razvoj nadzire sljedeće blokove pitanja: društveno-ekonomski razvoj, predviđanje i strateško planiranje, planiranje razvoja, upravljanje zemljištem i kontrolu korištenja zemljišta, kao i odnose vezane uz upravljanje općinskom imovinom, razvoj poslovanja - stvaranje povoljne investicijske klime itd.

Odjel za financije jedan je od glavnih sudionika u proračunskom procesu. Njegove ovlasti uključuju izradu nacrta proračuna, sudjelovanje u pripremi glavnih dokumenata potrebnih za izradu nacrta proračuna (registar rashodnih obveza, dugoročni financijski plan i sl.); izvršenje proračuna, kontrola izvršenja proračuna itd.

Jedinica za komunalne usluge odgovorna je za pružanje javnih usluga, osiguranje socijalnog stanovanja za siromašne, usluge prijevoza, cesta, komunikacija, ugostiteljstva, trgovine i usluga u domaćinstvu. Osim toga, područje odgovornosti ovog odjela uključuje pitanja poboljšanja, vrtlarstva, prikupljanja i uklanjanja kućnog otpada, grobnih mjesta i ritualnih usluga.

Odjel za socijalna pitanja nadzire skrbništvo i skrbništvo, kulturni razvoj, knjižnične usluge, tjelesni odgoj i sport te organizaciju masovne rekreacije.

Odsjek za organizacijska pitanja u osnovi organizira rad svih odjela lokalne uprave. Ovdje se odlučuje pravna pitanja, uređuju poljoprivredne i organizacijske odnose, donose odluke o kadrovskim pitanjima, a komuniciraju i s drugim tijelima lokalne samouprave, prvenstveno s predstavničkim tijelom. Ovaj pododjel je također odgovoran za odnose s javnošću i medije, za informacijski rad. Ovdje se također obavlja uredski rad i formiranje arhive. U velikim naseljima pitanja izvanrednih situacija i primarne požarne sigurnosti mogu se prenijeti u nadležnost ove jedinice.

Izvršenje prenesenih državnih ovlasti, ovisno o njihovoj prirodi, može se organizirati na različite načine. Te funkcije može preuzeti pročelnik uprave ili njegov zamjenik, može se uvesti poseban stručnjak (ili više stručnjaka) za rješavanje ovih pitanja ili se provedba državnih ovlasti, uzimajući u obzir njihove specifičnosti, može podijeliti na različite stručnjake unutar lokalna uprava.

Svrha ovog poglavlja je proučavanje lokalne vlasti kao upravljačke karike u sustavu općinske vlasti. Razmatraju se pitanja izgradnje i unapređenja organizacijskih struktura izvršnih tijela lokalne samouprave, planiranja i organiziranja njihovog djelovanja na temelju suvremenih tehnologija općinske uprave, kadrovske i informacijske potpore općinske uprave, organizacije nadzora u općini. . Obilježeni su kriteriji i metode za ocjenjivanje učinkovitosti općinske vlasti.

Svladavanje gradiva poglavlja omogućit će čitatelju ovladavanje metodama formiranja racionalnih modela i organizacijskih struktura lokalne samouprave te praktičnim rješenjima problema općinske uprave u odnosu na karakteristike pojedine općine.

Čimbenici koji utječu na organizacijsku strukturu lokalne uprave

Opća struktura općinske vlasti, podjela ovlasti i sustav odnosa između njezine tri glavne karike (predstavničkog tijela, načelnika općine, lokalne uprave) razmatrani su u prvom poglavlju uglavnom s pravnih pozicija. Ovdje je riječ o praktičnoj organizaciji i tehnološkom procesu općinske uprave. Najvažniju ulogu u ovom procesu ima lokalna uprava kao izvršno i administrativno tijelo općine. Stoga izlaganje pitanja ustroja općinske uprave započinje razmatranjem organizacijske strukture lokalne uprave.

Organizacijska struktura najvažniji je čimbenik u djelovanju lokalne samouprave, oblik u kojem se provodi proces općinske uprave.

Organizacijska struktura shvaća se kao sastav i podređenost međusobno povezanih organizacijskih jedinica (pojedinačne pozicije), poveznica (upravljačkih jedinica) i koraka (razina) s određenim pravima i odgovornostima za obavljanje relevantnih ciljnih upravljačkih funkcija.

Upravljačka veza je zasebna ćelija sa strogo orijentiranim upravljačkim funkcijama, a kontrolna faza (razina) je skup kontrolnih veza smještenih na određenoj hijerarhijskoj razini.

Gore je pokazano da se općine značajno razlikuju po veličini teritorija, veličini i sastavu stanovništva, položaju u sustavu teritorijalne podjele rada, gospodarskom potencijalu, sastavu općinskog gospodarstva te stupnju razvijenosti inženjerske i društvene infrastrukture. Vrsta općinske formacije predodređuje sastav nadležnosti lokalne samouprave, što zauzvrat određuje opseg zadaća i funkcija svih tijela općinske uprave, uključujući upravu.

Ciljevi, zadaci i funkcije općinske uprave izravno utječu na strukturu lokalne uprave i služe kao osnova za raspoređivanje samostalnih jedinica u njoj, odgovornih za postizanje određenih ciljeva i rješavanje pojedinih specifičnih zadataka. Što je gospodarski kompleks u pojedinoj općini složeniji, to je međusobna povezanost svih njegovih sastavnica važnija, kompletno rješenje pitanja društveno-ekonomskog razvoja i zaštite okoliša. Sukladno tome, radi ostvarivanja ovih ciljeva, relevantne strukturne jedinice se organizacijski izdvajaju ili jačaju unutar uprave.

Sastav glavnih čimbenika koji utječu na organizacijsku strukturu lokalne uprave prikazan je na sl. 8.1.1.

Općinske formacije, koje se razlikuju po sastavu zadataka koje se rješavaju i funkcijama upravljanja, potrebnoj količini upravljačkog posla, razlikuju se po broju i unutarnjem ustroju izvršnih tijela. Osoblje uprave velike gradske četvrti može uključivati ​​stotine zaposlenika i desetke strukturnih jedinica, dok osoblje uprave male seosko naselje- samo 5-7 zaposlenih.

Uz navedene vanjske čimbenike potrebno je istaknuti interne čimbenike koji utječu na strukturu uprave: kadrovi, oprema, tehnologija upravljanja, organizacija rada. S jedne strane utječu na organizacijsku strukturu upravljanja, s druge strane njome su determinirani. Dakle, upravljačko osoblje utječe na upravljačku strukturu u smislu preraspodjele funkcija između odjela i pojedinih zaposlenika. No, u osnovi je upravljačka struktura ta koja određuje sastav pozicija i zahtjeve za osobnim kvalitetama zaposlenika. Uvođenje informacijske tehnologije utječe na strukturu uprave kako smanjenjem broja zaposlenih u pojedinim jedinicama tako i pojavom novih jedinica (informacijskih službi). Prilikom formiranja organizacijske strukture uprave potrebno je uzeti u obzir vanjske i unutarnje čimbenike.

Najvažniji čimbenik koji utječe na formiranje organizacijske strukture je stopa upravljivosti (control range).

Pravilo upravljivosti je najveći dopušteni broj zaposlenika čijim aktivnostima pod određenim organizacijskim i tehničkim uvjetima može učinkovito upravljati jedan rukovoditelj.

O normi upravljivosti ovise i broj zaposlenih u zasebnoj jedinici i broj administrativnih jedinica. Zauzvrat, stopa upravljivosti ovisi o brojnim čimbenicima (slika 8.1.2).

Načela izgradnje organizacijske strukture uprave

Formiranje strukture lokalne uprave je organizacijski dodjela određenih funkcija općinske uprave pojedinim upravljačkim jedinicama i dužnosnicima. Rješenje ovog složenog problema pruža se na temelju kombinacije znanstvenih metoda sa subjektivnom aktivnošću stručnjaka. Stoga je pri projektiranju organizacijskih struktura važno pridržavati se pravila (principa) njihove izgradnje koja uključuju: usmjerenost na postizanje ciljeva, perspektivu, sposobnost razvoja (prilagodljivost), složenost, individualizaciju, ekonomičnost. Pogledajmo ova načela.

Organizacijska struktura treba pridonijeti postizanju ciljeva upravljanja općinom. To se osigurava: utvrđivanjem prava i nužne pune odgovornosti svake upravljačke karike za ostvarivanje zadataka koji su joj dodijeljeni; balansiranje zadataka karika jedne razine upravljanja u odnosu na zadatke više razine; racionalna podjela i kooperacija rada između karika i razina upravljanja i njihova interakcija.

2. Perspektiva.

Tijela lokalne samouprave trebaju, rješavajući operativna pitanja, istovremeno raditi na utvrđivanju strategije društveno-gospodarskog razvoja općine. U tu svrhu potrebno je u organizacijskoj strukturi predvidjeti blok dugoročnog, strateškog upravljanja, odvojivši ga od bloka operativnog i tekućeg upravljanja. U praksi se to postiže podjelom ovlasti između predstavničkog i izvršnog tijela, kao i stvaranjem posebnih jedinica u organizacijskom ustroju uprave koje se bave strategijom razvoja općine.

3. Sposobnost razvoja (prilagodljivost).

Potreba za razvojem organizacijske strukture objašnjava se trendom stalnih promjena vanjskih uvjeta, pojavom disproporcija u sustavu općinske vlasti. U tim uvjetima organizacijska struktura mora biti dovoljno elastična, sposobna prilagoditi se percepciji korektivnih radnji. U praksi se to postiže povremenim promjenama u organizacijskim strukturama jedinica lokalne samouprave, kao i stvaranjem privremenih ciljnih jedinica (stožera, povjerenstava, odbora).

4. Složenost.

Pri izgradnji organizacijske strukture lokalne uprave mora se voditi računa da sve faze provedbe trebaju biti strukturno predviđene. aktivnosti upravljanja:

♦ analitička faza (analiza problema, identifikacija mogućih rješenja);

♦ postavljanje zadataka (identifikacija prioriteta aktivnosti);

♦ donošenje menadžerske odluke (odabir tehnologije i algoritma za rješavanje problema, određivanje konačnih i međurezultata);

♦ provedba odluke (konkretna aktivnost za provedbu upravljačke odluke);

♦ evaluacija rezultata (analiza rezultata rada, priprema za sljedeće analitička faza i novi ciklus).

Načelo složenosti zahtijeva da se u analizi strukture polazi prvenstveno od cjelovitosti određene funkcije. To je osobito važno kada je obavljanje funkcije "razdvojeno" različitim strukturama ili je za obavljanje ove funkcije potrebno uključiti više strukturnih odjela uprave. Poželjno je da pitanja koja su u nadležnosti jednog ili drugog ustrojnog odjela uprave budu što potpunija, što je posebno važno za sektorske strukturne odjele.

5. Individualizacija.

Oblikovanje organizacijske strukture treba se temeljiti na uzimanju u obzir individualnih karakteristika pojedine općine. U tom smislu, bilo koje tipične organizacijske strukture mogu se koristiti samo kao savjetodavne i indikativne. Kao što pokazuje praksa, odbacivanje unificiranih modela, oslanjanje na analizu i uvažavanje lokalnih karakteristika daju pozitivne rezultate.

6. Profitabilnost.

Organizacijska struktura treba osigurati učinkovitu i racionalnu provedbu procesa upravljanja općinom, mogućnost postizanja potrebnih rezultata na najekonomičniji način. Isplativost se može postići raznim mjerama, uključujući i uvođenjem radnih mjesta (administrator sustava, stručnjak za informacijske tehnologije i dr.), čije funkcije uključuju analizu postojeće organizacijske strukture, funkcionalnu i hijerarhijsku podjelu ovlasti, nagrađivanje općinskih djelatnika, mehanizacija i automatizacija procesa upravljanja u cilju njihovog poboljšanja.

Načela izgradnje organizacijskih struktura mogu se usavršavati, a oblici i metode korištenja tih načela mogu se mijenjati zbog promjene vanjski uvjeti, ciljevi i zadaci. Međutim, osnovna načela se moraju poštovati, budući da ona izražavaju Opći zahtjevi na organizaciju općinske uprave.

Pristupi oblikovanju organizacijske strukture lokalne uprave

Organizacijska struktura lokalne uprave kao izvršnog i upravnog tijela temelji se na načelima jedinstva zapovijedanja i hijerarhijske podređenosti. Proces formiranja organizacijske strukture lokalne uprave uključuje formuliranje ciljeva, zadataka i funkcija, određivanje sastava i smještaja jedinica, njihovu resursnu potporu (uključujući i broj zaposlenih), izradu odgovarajućih regulatornih procedura i dokumenata.

Ovaj proces je podijeljen u nekoliko faza (slika 8.1.3).

Riža. 8.1.3. Proces formiranja organizacijske strukture lokalne uprave

Stvarni sustavi općinske uprave odlikuju se širokim rasponom organizacijskih struktura uprava. Ali u isto vrijeme, postoje opći pristupi izgradnji organizacijskih struktura. Najviše obećava sustavno ciljani pristup s fokusom na konačne rezultate sustava. Pitanja postavljanja ciljeva u općinskim aktivnostima razmatrana su u 3. poglavlju. Definicija sustava ciljeva („stablo ciljeva”) i zadataka pojedine općine služi kao glavna smjernica za formiranje njezine organizacijske strukture. Prilikom formiranja organizacijske strukture temeljene na "stablu ciljeva" potrebno je ciljeve i zadatke općinske uprave razložiti na specifične upravljačke funkcije.

Dakle, sustavno usmjerenim pristupom stvaraju se stvarni uvjeti za individualiziranje procesa formiranja organizacijske strukture u odnosu na karakteristike pojedine općine.

Sustavno ciljani pristup u ovom slučaju je da, na temelju krajnjih ciljeva upravljanja općinom:

♦ ne izgubiti iz vida niti jedan od zadataka upravljanja, bez kojih će provedba ciljeva biti nepotpuna;

♦ identificirati i povezati sustav funkcija, prava i odgovornosti u odnosu na te zadaće duž vertikale upravljanja;

♦ istražiti i institucionalizirati veze i odnose duž horizontale upravljanja, odnosno koordinirati aktivnosti različitih veza i organizacijskih jedinica u provedbi zajednički zadaci;

♦ osigurati organsku kombinaciju vertikalnog i horizontalnog upravljanja, pronaći optimalni omjer centralizacije i decentralizacije u odlučivanju za dane uvjete.

Prilikom izgradnje organizacijske strukture temeljene na "stablu ciljeva" važno je dati kvalitativni i kvantitativni opis ciljeva i zadataka. Kvalitativna karakteristika služi kao opravdanje za dodjelu funkcija upravljanja, a kvantitativna - za određivanje vrste organizacijske jedinice (odjel, uprava, odjel itd.).

Raspodjela poslova između područnih jedinica lokalne uprave može se izvršiti prema nekoliko kriterija:

♦ po skupinama objekata upravljanja (sektori općinske djelatnosti) koji se bave pružanjem komunalnih usluga određene vrste: obrazovanje, zdravstvo, građevinarstvo, politika za mlade i dr.;

♦ na funkcionalnoj osnovi, određenoj prirodom, funkcijama i fazama upravljačke djelatnosti i ciklusa upravljanja: analiza i planiranje, kontrola, upravljanje imovinom, financije, pravna podrška, informacijska podrška itd.;

♦ na teritorijalnoj osnovi (trenutno za općine u ruralnim područjima i za velike gradove, a nakon stupanja na snagu Saveznog zakona iz 2003. - samo za velike gradove).

Praksa izgradnje organizacijskih struktura lokalnih uprava

U suvremenoj općinskoj praksi tipične karike u organizacijskoj strukturi lokalne uprave su:

♦ načelnik uprave;

♦ njegove zamjenike za područja općinske djelatnosti, među kojima mogu biti jedan ili dva prva zamjenika;

♦ Strukturni podjeli različitih vrsta, koji mogu biti podređeni načelniku uprave, jednom od njegovih zamjenika ili međusobno podređeni (npr. odjel unutar odjela);

♦ kolegijalna savjetodavna tijela: kolegij uprave, gospodarska i druga vijeća;

♦ aparat za administraciju.

Sa stajališta gornje raspodjele zadataka i ciljeva djelatnosti, strukturni odjeli uprave podijeljeni su u četiri skupine (slika 8.1.4).

U nadležnost sektorskih strukturnih odjela spadaju pitanja vezana za upravljanje određenim sektorima općinske djelatnosti.

Ovi odjeli obavljaju funkcije naručitelja za obavljanje poslova i pružanje komunalnih usluga. Njihova se glavna uloga očituje u fazi provedbe ciljeva i zadataka održavanja života i razvoja teritorija.

Predmeti djelovanja funkcionalnih (sjedište, opća nadležnost) strukturnih odjela obuhvaćaju određenu funkciju za cjelokupnu upravu i njezine strukturne odjele. Njihove glavne karakteristike su korištenje prednosti povezanih sa specijalizacijom funkcija, te sposobnost uprave da unutar svoje funkcije vidi teritorij u cjelini. Prema klasifikaciji ciljeva općinskih djelatnosti (vidi Poglavlje 3), funkcionalne jedinice vezane su za pružanje. Obično imaju pravo koordiniranja odluka drugih strukturnih jedinica, na primjer, o usklađenosti sa zakonom ili mogućnosti financiranja.

Stvaranje teritorijalne strukturne podjele povezano je s potrebom približavanja lokalne samouprave stanovništvu i omogućuje spajanje centralizacije najvažnijih funkcija na najvišoj razini općinske vlasti s povećanjem učinkovitosti u rješavanju tekućih pitanja. Istodobno, važno je spriječiti rascjepkanost funkcija općinskih vlasti i gubitak prednosti povezanih sa specijalizacijom. Za poticanje inicijative teritorijalnih strukturnih jedinica može im se dati autonomija u okviru troškovnika.

Pomoćni odjeli (aparati) nemaju vlastitu nadležnost u rješavanju pitanja od lokalnog značaja i obavljaju poslove opsluživanja uprave uprave i njezinih strukturnih odjela. Važnu ulogu u organizaciji rada uprave ima aparat. Kao svoj podsustav, ima istu ulogu kao i općinska uprava u odnosu na druge podsustave općine. Konkretno, uređaj pruža:

♦ planiranje i koordinacija rada svih upravnih struktura;

♦ rad s dokumentacijom (činovništvo);

♦ priprema i održavanje sastanaka, sjednica, kolegija i drugih događanja;

♦ komunikacija s medijima, održavanje press konferencija;

♦ kontrola izvršenja odluka;

♦ organizacija prijema građana, rad s pritužbama i prijedlozima;

♦ materijalno-tehničku, pravnu, kadrovsku, informacijsku, financijsku potporu poslovanju uprave;

♦ interakcija uprave s predstavničkim tijelom, a često i njegovom gospodarskom službom.

Šef kabineta je obično po statusu izjednačen sa zamjenikom načelnika uprave.

Upravni aparat može uključivati ​​službe kao što su opći odjel (rad s dokumentacijom), kadrovska služba(ponekad odgovara izravno načelniku uprave), recepcija građana, pravna služba, služba za informiranje, gospodarske službe, press služba, vlastito računovodstvo, kontrolni aparat itd.

Pročelnik uprave i njegovi zamjenici mogu imati svoj vlastiti aparat koji uključuje, posebice, tajnike, pomoćnike, referente i savjetnike.

Takve organizacijske strukture nazivamo linearno-funkcionalnim, budući da se temelje na određenom sustavu interakcije između linearnih (industrijskih) i funkcionalnih strukturnih jedinica i odlučivanju od strane linearnih jedinica u suglasju s funkcionalnim.

U skladu s obujmom i rasporedom poslova i funkcija unutar uprave stvaraju se specifične ustrojstvene jedinice: odjeli, odjeli, povjerenstva, odjeli i dr. Za rješavanje upravljačkih zadataka velike se organizacijske jedinice dijele na manje koje formiraju nove razine. Za velike gradove s velikim administrativnim aparatom preporučljivo je što detaljnije razgraničiti funkcije upravljanja, stvarajući posebne jedinice za njihovo izvršavanje. Za mala naselja najprihvatljivija je shema u kojoj se grupiraju obavljane funkcije, a na prvom mjestu treba objediniti funkcije sektorskih podjela. Međutim, objedinjavanje funkcija jedinica čiji su interesi proturječni u okviru jedne jedinice je nepoželjno.

Za obavljanje funkcija koje su delegirala državna tijela, ponekad je preporučljivo koristiti zasebne zasebne strukturne jedinice. To je važno jer se u pogledu izvršavanja prenesenih ovlasti lokalne samouprave financiraju i kontroliraju od strane nadležnih državnih tijela.

Posebnu ulogu u radu Uprave ima kolegij - jedno ili drugo savjetodavno tijelo pri čelniku uprave. Donosi odluke o najvažnijim pitanjima upravljanja općinom, osim odluka koje su u nadležnosti predstavničkog tijela. Odluke kolegija, po potrebi, formaliziraju se odlukama i naredbama pročelnika uprave.

Programski usmjerene strukture u lokalnim upravama

U kontekstu provedbe gospodarskih i političkih reformi, linearno-funkcionalne organizacijske strukture upravljanja u nizu slučajeva ne zadovoljavaju zahtjeve za upravljanje sve složenijim objektima i ciljevima općinske uprave. Kako bi se otklonila ova neslaganja, linearno-funkcionalne strukture uprava mogu se nadopuniti strukturama novog tipa – programski ciljanim. Stvoreni su za rješavanje određenih ciljeva i mogu biti trajni ili privremeni. Kao rezultat ovog dodatka formiraju se matrične organizacijske strukture općinske uprave.

Kada novi problem za koje je potrebno rješenje u određenom roku, izrađuje se program rada, dodjeljuju sredstva potrebna za provedbu programa i formira privremeni tim djelatnika. Zaposlenici općinske uprave, uključeni u privremeni tim za provedbu ciljnog programa, u trenutku donošenja odluke nalaze se u dvostrukoj podređenosti: u administrativnoj podređenosti svom resornom rukovoditelju (vertikalna komunikacija) i u funkcionalnoj podređenosti voditelju programa ( horizontalna komunikacija).

U sustavu općinske uprave programsko-ciljne strukture provode se u obliku povjerenstava, stožera, radnih skupina i sl. Popis takvih jedinica povremeno se mijenja. Neki su likvidirani, drugi se ponovno pojavljuju, mnogi postoje godinama.

Povjerenstva se stvaraju na određeno vrijeme za rješavanje bilo kakvog pogoršanog problema. Svrha stvaranja povjerenstava je pronaći izlaz iz postojeće upravljačke situacije. Povjerenstva u svom radu koriste metode situacijske analize.

Stvaranje radnih skupina unutar uprave povezano je s rješavanjem konkretnih upravljačkih zadataka i privremeno je. Radne skupine u pravilu obavljaju poslove projektiranja. Primjerice, pri reorganizaciji državnog tijela učinkovito je stvoriti posebnu skupinu za organizacijsko oblikovanje upravne strukture i razvoj novih tehnologija rada.

Prilikom formiranja struktura programsko-ciljnog upravljanja preporučljivo je izraditi karte (matrice) za raspodjelu prava i odgovornosti između tijela linearno-funkcionalnih i programsko-ciljanih struktura. Prikazuju detaljno i jasno Opća pravila odlučivanje, podjela odgovornosti više tijela za različite aspekte jednog rezultata, uloga kolegijalnih i savjetodavnih tijela u procesu donošenja odluka.

Potreba za provedbom programski usmjerenih funkcija zahtijeva stvaranje zasebnog strateškog, inovativnog bloka u upravnoj strukturi. Njegove aktivnosti trebaju biti usmjerene na prepoznavanje problemskih situacija i postavljanje problema, prevođenje problema u pakete zadataka i njihovo prenošenje na industriju i funkcionalne odjele. Glavni zadaci strateškog bloka su sljedeći.

1. Stalno praćenje postojećeg stanja, uspostavljenih normi i odnosa u različitim područjima lokalni život: analiza situacije, fiksiranje nesuglasica i sukoba, organizacija istraživanja.

2. Razvoj programa za sprječavanje kriznih situacija, kao i projekata reorganizacije i promjene stanja u različitim sferama života, osiguravajući da se njegovi glavni parametri dovedu na razinu koja odgovara objektivnim predodžbama o naselju. Ovaj rad uključuje izradu projektnog zadatka za programe i projekte, njihovu analitičku i pravnu potporu, ispitivanje strateških odluka koje se daju na odobrenje pročelniku uprave, izradu rasporeda za provedbu potprograma i projekata, njihovo planiranje, izrada poslovnih planova i sl., kao i interna revizija upravljanja.

Poboljšanje organizacijskih struktura općinske uprave

Glavni nedostaci postojećih linearno-funkcionalnih struktura općinske vlasti povezani su ne samo s njihovom organizacijskom strukturom, već i s najuspostavljenijom ideologijom općinske vlasti. Ti se nedostaci svode na sljedeće.

1. Ukorijenjeni pristup općini i, sukladno tome, upravljanju njome kao proizvodnim ili društvenim proizvodnim sustavom.

Glavni naglasak je na poboljšanju rada samih strukturnih dijelova uprave (stambeno-komunalne, prometne, zdravstvene i dr.), a ne na stupanj i kvalitetu zadovoljavanja potreba stanovništva u pojedinoj općinskoj službi. Drugim riječima, kriterij učinkovitosti usluge su njezini vlastiti pokazatelji, a ne konačni rezultat aktivnosti.

2. Usmjerenost na rješavanje aktualnih problema vezanih uz životnu potporu općine, te nedostatak strateškog pristupa upravljanju.

Raznolikost aktualnih privatnih zadataka i ciljeva općinske uprave neminovno dovodi do međusobne proturječnosti, prvenstveno zbog ograničenog materijala i financijska sredstva. Svaka strukturna jedinica usmjerena je na rješavanje vlastitog zadatka i nastoji dobiti maksimalne resurse za to. U tom slučaju cijeli sustav upravljanja često radi neučinkovito.

3. Zamućenost sustava funkcionalnih veza između pojedinih strukturnih jedinica, dupliciranje funkcija, neravnomjerno opterećenje zaposlenika, nedostatak jasnih organizacijskih procedura kojima jedinice međusobno komuniciraju.

Kao rezultat toga, najveći dio posla pada na ramena šefa uprave, koji se mora baviti mnogim pitanjima koordinacije.

4. Miješanje upravljačkih funkcija i izravne ekonomske aktivnosti. Mnogi strukturni odjeli uprava, kao pravne osobe, pružaju različite plaćene usluge i zarađuju novac za svoju egzistenciju, tj. zapravo se bave komercijalnim aktivnostima. Ovaj posao je bez rizika, budući da se obavlja na temelju općinske imovine, for učinkovito korištenje koja nije adekvatno nadzirana. Zbog toga su se neke strukturne podjele uprave od tijela općinske uprave počele pretvarati u financijsko-industrijske grupe po vrsti djelatnosti.

S obzirom na navedeno, reorganizacija struktura općinske vlasti složen je i složen zadatak.

Kao i svaka druga organizacija, lokalna uprava je društveni sustav. Društvena organizacija (za razliku od profesionalne) nije razvojno orijentirana, njeni su glavni kriteriji stabilnost i nepromjenjivost. Svaki pokušaj promjene stanja društvena organizacija doživljava kao prijetnju egzistenciji i, ako je moguće, odbacuje. Inovacije uzrokuju određeni pomak u ravnoteži u društvenim sustavima i posljedice koje nisu uvijek predviđene. Stoga su potrebne posebne metode za aktiviranje inovativnih procesa.

Uz proturječja između tradicionalnih i inovativnih djelatnosti, u praksi su još važnija proturječja unutar najinovativnije djelatnosti – između radikalne i poboljšane njezine vrste. Nemoguće je radikalno reorganizirati bilo koju strukturu iznutra, jer je za to potrebno, slikovito rečeno, izdići se iznad problema i pogledati ga "odozgo".

Ako govorimo o stvarnim organizacijskim strukturama lokalnih uprava, onda glavni pravci njihove reorganizacije mogu biti sljedeći.

1. Povlačenje iz uprave struktura koje se bave gospodarskim aktivnostima i na temelju toga imaju status pravne osobe, dajući im oblik - općinske institucije. Savezni zakon iz 2003. propisuje da su lokalne samouprave, koje imaju status pravnog lica, općinske institucije dizajnirani za obavljanje upravljačkih funkcija i podliježu državna registracija kao pravna lica.

2. Stvaranje velikih organizacijskih i administrativnih blokova u strukturi uprave, čiji su čelnici u potpunosti odgovorni za provođenje općinske politike u relevantnim područjima, za postizanje njezinih krajnjih ciljeva. Takvi blokovi mogu biti blok ekonomije i financija, blok upravljanja općinskim nekretninama, blok urbanog gospodarstva, blok socijalne politike, blok javna sigurnost i tako dalje. Ova pitanja su djelomično obrađena u prethodnim poglavljima. Stvaranje velikih blokova može značajno smanjiti opterećenje šefa uprave za rješavanje aktualnih problema, omogućujući mu da posveti većinu svog vremena i energije zadacima strateškog upravljanja.

3. Stvaranje, uz klasične linearno-funkcionalne organizacijske strukture, struktura programsko-ciljnog ili programsko-funkcionalnog tipa, kako je gore navedeno.

Potreba za kombiniranjem različitih vrsta organizacijskih struktura i metoda za postizanje ciljeva predodređuje složenost zadatka razvoja i provedbe učinkovitog sustava općinske uprave, reorganizacije organizacijske strukture uprave. Potrebno je izraditi model i organizacijski projekt preustroja, paket propisa za pojedine strukture i njihova područja djelovanja. Također je potrebno (a to je najvažnije) zaposlenike uprave uvjeriti u potrebu i svrsishodnost reorganizacije, te prekvalifikaciju pojedinih stručnjaka. Istodobno, reorganizacija struktura općinske uprave trebala bi se odvijati istovremeno na nekoliko paralelnih pravaca:

♦ izrada modela i organizacijskog projekta reorganizacije;

♦ izradu regulatornog okvira za djelovanje tijela lokalne samouprave;

♦ izrada paketa propisa za razna područja općinske djelatnosti;

♦ izrada propisa o glavnim organizacijskim i administrativnim blokovima;

♦ opis organizacijskih procedura i funkcionalnih veza cjelokupnog prostora interakcije između različitih upravljačkih struktura, glavnih poslova i obuke opis posla;

♦ prekvalifikacija i usavršavanje službenika uprave;

♦ priprema pričuve osoblja za općinsku upravu.

Pitanja za samokontrolu

1. Koji čimbenici utječu na formiranje organizacijske strukture lokalne uprave?

2. Kako se odvija raspodjela poslova i funkcija između strukturnih jedinica lokalne uprave?

3. Koje se vrste organizacijskih struktura koriste u općinskoj upravi?

4. Koja su osnovna načela izgradnje organizacijske strukture lokalne uprave?

5. Koje faze obuhvaća proces formiranja organizacijske strukture lokalne uprave?

6. Koje su glavne vrste strukturnih jedinica lokalne uprave?

7. Koji su glavni pravci poboljšanja organizacijskih struktura lokalne uprave?

Pod, ispod struktura lokalne uprave odnosi se na popis strukturnih odjela i shemu subordinacije, uključujući raspodjelu ovlasti za opće upravljanje strukturnim odjelima između visokih dužnosnika uprave općine.

Ustroj lokalne uprave odobrava predstavničko tijelo općine na prijedlog uprave. Strukturu uprave čine unutarnji odjeli, koji su organi uprave. Struktura može uključivati ​​sektorska (funkcionalna) i teritorijalna tijela lokalne uprave. Industrijski odjeli upravljati pojedinim sektorima općinskog gospodarstva (stanovanje, obrazovanje, zdravstvo itd.); funkcionalna- obavljaju određene funkcije u području općinske uprave (funkcije planiranja, kontrole i sl.); teritorijalni- vrši ovlasti lokalne uprave na pojedinim područjima općine. Prava pravnih osoba mogu imati ustrojne jedinice lokalne uprave.

Strukturni odjeli mogu imati različite nazive - odjeli, povjerenstva, odjeli, odjeli, sektori, koji se međusobno razlikuju po obimu, prirodi i značaju obavljanih funkcija.

Ustroj lokalne uprave formira se sukladno pitanjima od lokalnog značaja i ovlasti. Odobrava ga predstavničko tijelo općine na prijedlog načelnika mjesne uprave.

postojati razna načela raspodjela zadataka i funkcija između odjela uprave. Dakle, u praksi upravljanja sustaviziraju se organizacijske veze prema načelu svrsishodnosti u sljedećim područjima: po granama upravljanja; priroda upravljačkih aktivnosti prema fazama ciklusa upravljanja; ciljne skupine; teritorijalno načelo. U skladu s načelom raspodjele zadataka i funkcija

stvaraju se specifične organizacijske jedinice – odjeli, odjeli. U svezi s uvođenjem novih profesionalnih tehnologija, sve su raširene komisije za mirenje za rješavanje konfliktnih situacija i radne skupine. Osim toga, nove organizacijske strukture mogu se formirati stvaranjem vijeća poduzetnika, predstavnika teritorijalne javne samouprave i sl. Lokalne uprave se razlikuju po svojoj strukturi, jer ne postoje dvije identične općine. Istodobno, za gotovo sve općine postoji niz tijela iste vrste - tijela upravljanja financijama, općinskom imovinom, stambeno-komunalnim službama. Moguće je formulirati neke općenite pristupe, temeljna načela koja dopuštaju, iako uzimajući u obzir lokalne karakteristike, razvoj strukture lokalnih uprava na jedinstvenoj metodološkoj osnovi.

Dva su glavna pristupa izgradnji struktura lokalnih uprava: funkcionalni i programski usmjereni. Razmotrimo svaki od njih detaljnije.

funkcionalni pristup koristi se u razvoju strukture koja osigurava tekuće upravljanje općinom. Ovim pristupom identificiraju se funkcije koje obavlja lokalna uprava, a njezina struktura je oblikovana na način da obavljanje svake od funkcija osigurava odgovarajuća strukturna jedinica. To ne znači da je potrebno zasebno tijelo za obavljanje jedne funkcije.

Nakon identificiranja cjelokupnog skupa funkcija, grupiraju se prema nekom principu, na primjer, prema sektorskim (poboljšanje, stanovanje, obrazovanje, zdravstvo itd.), prema načelu pripadnosti jednoj sferi (društveno, gospodarsko, društveno -politički), a nakon toga se konačno gradi potrebna struktura. Za obavljanje pomoćnih funkcija, odnosno onih bez kojih je nemoguće rješavati glavne zadaće lokalne samouprave (odnosno funkcije financijskog planiranja, izvršenja i kontrole izvršenja lokalnog proračuna, upravljanja kadrovima, ustrojstva, formira se niz strukturnih jedinica). arhiviranje itd. . P.). U pravilu se istovremeno koristi nekoliko principa za grupiranje funkcija, a stupanj "proširenja" strukturnih jedinica određen je sastavom i brojem upravljanih objekata. Tako se u velikim općinama formiraju tijela upravljanja u oblastima zdravstva, obrazovanja i kulture, a u malim općinama stvaraju se opća tijela upravljanja društvenom sferom. Važno je da se uzmu u obzir sve funkcije kako ne bi došlo do dupliciranja funkcija i da se u jednoj strukturnoj jedinici ne bi spojile funkcije planiranja i izvršenja, izvršenja i kontrole.

Programski ciljani pristup koristi se u formiranju strukture koja osigurava provedbu programa, posebice programa razvoja općina, kako cjelovitih tako i ciljanih. Razlika između ovog pristupa i prethodnog je u tome što se struktura ne temelji na funkcijama, već na ciljevima, ciljevima, njihovom rangiranju po prioritetima, metodama ostvarenja, oblicima i mehanizmima provedbe utvrđenim razvojnim programima, te dinamici promjena u uzima se u obzir proces provedbe programa. Inače, isti principi vrijede u ovim pristupima.

Nazivi strukturnih jedinica lokalne uprave u različitim općinama mogu biti različiti. Financiranje ustrojnih jedinica lokalne uprave vrši se na teret sredstava lokalnog proračuna prema troškovniku za upravni aparat.

Tipične opcije za strukturu uprave raznih općina prikazane su u sljedećim dijagramima:

Shema br. 2: Tipična varijanta strukture uprave seoskog naselja

Shema br. 3. Tipična varijanta ustroja uprave općinskog okruga

Lokalna samouprava podrazumijeva samostalno rješavanje pitanja od lokalnog značaja od strane stanovništva određenog područja i njegovih predstavnika. Lokalna uprava je ključna karika u općinska vlast; razina i kvaliteta života u općini uvelike ovisi o učinkovitosti njezina rada. Zauzvrat, učinkovitost rada uprave uvelike ovisi o njezinoj organizacijskoj strukturi. U ovom članku razmatrat će se korištenje outsourcinga za poboljšanje organizacijske strukture uprave, smanjenje troškova i stvaranje dodatnih izvora prihoda za lokalni proračun.

Općinska uprava pretpostavlja samostalno rješavanje lokalnih problema od strane građana i svojih predstavnika, lokalna uprava je ključni dio općinskog upravljanja; njegova učinkovitost uvelike utječe na razinu i kvalitetu života u općini. S druge strane, učinkovitost lokalne općinske uprave ovisi o njezinoj organizacijskoj strukturi. Usavršavanje općinskih organizacijskih struktura važno je i potrebno. Ovaj članak opisuje korištenje outsourcinga za usavršavanje organizacijskih struktura, smanjenje troškova i stvaranje novih izvora prihoda za lokalni proračun.

Lokalna uprava je jedna od ključnih karika u upravljanju općinom, o učinkovitosti njezinih aktivnosti uvelike ovisi kvaliteta života na području upravljanja. Pritom, učinkovitost same uprave ne ovisi samo o učinkovitosti njezinih odjela, donesenim odlukama i poštivanju slova zakona, već i o organizacijskoj strukturi.

Organizacijska struktura – uređeni skup međusobno povezanih elemenata koji osiguravaju funkcioniranje i razvoj organizacije u cjelini . Zapravo, organizacijska struktura predstavlja podjele organizacije i podređenost između njih. Postoje različite vrste organizacijskih struktura, neke od njih su se pojavile i ranije: linearne, funkcionalne, linearno-funkcionalne, linearno-osobne; drugi - sredinom-krajem 20. stoljeća: matrični, divizijski.

Prema studijama koje su proveli R. Babun, E. Starchenko , D. Ptakhin , najčešća struktura općinske uprave je linearno-funkcionalna. Ova struktura ima i prednosti i nedostatke. Prednosti uključuju neznatno opterećenje glavnog resornog rukovoditelja (načelnika općine), jasan sustav međusobnih odnosa, funkcija i podjela. Nedostaci: nedovoljno jasna odgovornost odjela za donesene odluke, sukobi oko resursa (obično financijskih), osim toga ova vrsta organizacijske strukture nije dovoljno fleksibilna i ne može se brzo prilagoditi promjenjivim uvjetima okoline.

Koristite preko moderni tipovi organizacijske strukture (matrične, divizijske) u općinskoj upravi ograničene su ili nemoguće, iz više razloga:

Općinska vlast se provodi na određenom teritoriju, ograničenom administrativnim granicama teritorijalne cjeline, što onemogućuje upravljanje po regijama;

Sustav upravljanja orijentiran na proizvode također nije prikladan zbog činjenice da općina, prvo, ne proizvodi proizvode, a drugo, općinske usluge su nekomercijalne; njihova je glavna zadaća osigurati pristojne uvjete života na području određene općine, promicati njezin gospodarski, kulturni i društveni razvoj;

Organizacijska struktura uprave općine trebala bi doprinijeti učinkovitom upravljanju u uvjetima ograničenih resursa, a troškovi održavanja ove strukture ne bi smjeli biti veći od prihoda (pod prihodima se ovdje može smatrati učinkovitost korištenja sredstava, proračunskih sredstava, pribavljanja nedovoljnih sredstava). -prihodi od poreza i sl.) iz svoje djelatnosti.

Stoga je potrebno razmotriti različite mogućnosti poboljšanja korištenih upravljačkih struktura.

Glavna svrha ovog članka je razmotriti korištenje outsourcinga za poboljšanje strukture lokalne uprave s nove točke gledišta – kroz stvaranje općinskih outsourcing poduzeća, identificirati prednosti i nedostatke ove metode, razmotriti njezinu primjenu na konkretan primjer.

No, prije nego što se govori o poboljšanju organizacijske strukture, potrebno ju je analizirati koja će utvrditi njezinu učinkovitost, identificirati uska grla, preopterećena ili podopterećena područja.

Metode za analizu organizacijske strukture mogu biti različite: kako opće znanstvene (analogija, usporedba, analiza itd.), tako i posebne koje se koriste u području upravljanja (scenariji, Delphi, brainstorming, komisije itd.). ).

Poboljšanje organizacijske strukture može se provesti na nekoliko načina: smanjenjem broja, spajanjem odjela, stvaranjem novih odjela, razvojem programa općinsko-privatnog partnerstva i prijenosom dijela općinskih usluga na organizacije trećih strana; korištenje outsourcinga.

Razmotrimo detaljnije analizu i poboljšanje organizacijske strukture uprave na primjeru općine Kovdorsky okrug Murmanske regije.

Okrug Kovdorsky je mala općina s 23,2 tisuće stanovnika.

Grad Kovdor, regija Murmansk

Organizacijska struktura lokalne uprave prikazana je na slici 1.

Slika 1. Organizacijska struktura uprave Moskovske regije Kovdorski okrug

Glavna svrha analize svake organizacijske strukture uprave je analizirati ekonomsku i upravljačku učinkovitost te strukture.

Glavni zadaci:

Odrediti vrstu organizacijske strukture, njene prednosti i nedostatke za datu općinu;

Analizirati raspodjelu funkcija između odjela;

Analizirati usklađenost ovlasti s obavljanim funkcijama;

Analizirati ciljeve općine i njenih područnih jedinica, sastaviti stablo ciljeva.

Kao rezultat, očekuje se dobivanje cjelovite slike koja odražava organizacijsku strukturu, funkcije i ciljeve svake jedinice, identificiranje mogućih problema i razvijanje načina za njihovo rješavanje.

Analiza se sastoji od nekoliko faza:

1. faza. Određivanje vrste organizacijske strukture.

2. faza. Izravna analiza organizacijske strukture.

3. faza. Identifikacija postojećih problema.

Uprava općinske formacije okrug Kovdorsky, regija Murmansk

1. faza. U ovoj fazi potrebno je odrediti vrstu organizacijske strukture - kao što se vidi iz dijagrama na slici 3, organizacijska struktura uprave okruga Kovdorsky pripada linearno-funkcionalnom tipu. S tim u vezi, može se reći da je, s jedne strane, opterećenje ravnomjerno raspoređeno i beznačajno za načelnika općine, jedinice obavljaju specifične funkcije u svom području djelovanja, ali s druge strane odgovornost za odluke nije uvijek točno definiran, mogući su sukobi između jedinica za korištenje javnih sredstava. Također treba napomenuti da samo manji dio odjela sudjeluje u formiranju prihodovne strane proračuna (CUMI), dok se ostatak može smatrati samo mjestima troškova.

2. faza. U ovoj fazi potrebno je razmotriti svaku jedinicu zasebno, analizirati njezine funkcije sa stajališta funkcionalnog pristupa i ovlasti koje su na raspolaganju za njihovo izvršavanje. S obzirom na ovaj primjer, može se primijetiti da:

Odjeli obavljaju širok raspon funkcija iz svoje nadležnosti;

Jedinice imaju potrebne ovlasti za obavljanje svojih funkcija;

Svaki odjel je odgovoran u okviru svoje nadležnosti;

Broj zaposlenika uvelike varira od odjela do odjela – neki odjeli trebaju dodatno osoblje, dok će drugi možda morati smanjiti broj osoblja.

Razmotrite ciljeve koji stoje pred općinom i njenim područnim jedinicama, napravite stablo ciljeva, prikazano je na slici 2.

Slika 2. Stablo ciljeva okruga MO Kovdorsky
(kliknite na sliku za povećanje)

Na temelju provedene analize mogu se izvući sljedeći zaključci:

Glavni cilj između načelnika općine može se podijeliti u tri glavna područja: gospodarski razvoj, društveno-kulturni razvoj općine i učinkovito funkcioniranje uprave;

Unutar svakog područja postoje specijalizirane jedinice;

Svaka divizija ima specifične ciljeve, grupe ciljeva i podciljeve;

Svaka divizija ima dovoljno ovlasti za postizanje svojih ciljeva.

Shematski predstavimo organizacijsku strukturu, funkcije i ciljeve - Slika 3.

Slika 3. Organizacijska struktura, funkcije i ciljevi uprave općine Kovdorskog okruga
(kliknite na sliku za povećanje)

Na ovu brojku vidi se da nisu sve postrojbe locirane u skladu sa zadaćama koje stoje pred njima. Štoviše, ne postoji jedinica odgovorna za razvoj zdravstva.

Pojedini odjeli uprave izdvojeni su u zasebne pravne osobe i imaju značajno, u usporedbi s drugim odjelima, osoblje. Pogledajmo pobliže ove podjele.

Prosvjetni odjel uključuje i Gospodarski odjel Okružnog odjela za obrazovanje – ukupno 10 djelatnika. Dijagram organizacijske strukture ovog odjela prikazan je na slici 4.

Slika 4. Organizacijska struktura Okružnog odjela za obrazovanje - MO Kovdorsky District

Odjel za kulturu također ima prilično složenu strukturu, prikazanu na slici 5.

Slika 5. Organizacijska struktura odjela za kulturu - okrug MO Kovdorsky

Struktura odbora za upravljanje općinskom imovinom prikazana je na slici 6.

Slika 6. Organizacijska struktura odbora za upravljanje općinskom imovinom (KUMI) - MO Kovdorsky kotar

Struktura Odjela za financije prikazana je na slici 7.

Slika 7. Organizacijska struktura Odjela za financije - MO Kovdorsky okrug

Struktura Odjel za stambeno-komunalne djelatnosti Uprave prikazan je na slici 8.

Slika 8. Organizacijska struktura Odjela za stambeno-komunalne usluge (UZHKH) - MO Kovdorsky okrug

Ovi odjeli su izdvojeni u zasebne pravne osobe s jednim ciljem - da mogu samostalno zastupati svoje interese, međutim, kao pravnim osobama, potreban im je računovođa. Osim toga, svaki takav odjel (osim KUMI-a) u svom osoblju ima informatičara, što nije potrebno, budući da u upravnoj strukturi postoji Odjel za informacijsku tehnologiju, čiji je zadatak održavanje radnih stanica i softvera.

Razmotrite strukturu uprave okruga Kovdorsky s gledišta "troškovne dobiti". Izdvajamo jedinice koje mogu ostvarivati ​​prihod u općinski proračun, te jedinice koje provode samo trošenje proračunskih sredstava. Ako pomno pogledate strukturu uprave općinske formacije Kovdorsky okrug, jasno je da samo KUMI može donijeti prihode u općinski proračun, jer. ovaj odjel se bavi upravljanjem općinskom imovinom, t.j. leasing, privatizacija, prodaja itd. Ostali odjeli, zbog specifičnosti svog djelovanja, ne mogu pridonijeti formiranju proračunskih prihoda (Odjel za kulturu, Odjel za obrazovanje i dr.), niti se bave preraspodjelom proračunskih sredstava (Odjel za financije).

3. faza. Glavni problemi identificirani kao rezultat analize organizacijske strukture općine Kovdorsky okrug mogu se sažeti na sljedeći način:

Organizacijska struktura je neracionalna, neke od jedinica nisu smještene u svom području djelovanja: Odjel za informatiku smješten je u području gospodarskog razvoja, iako ga treba pripisati području učinkovitog funkcioniranja uprave; Odjel za tjelesna i zdravstvena kultura, sporta i mladih i Povjerenstva za pitanja maloljetnika u području učinkovitog rada uprave, dok ih treba pripisati području društveno-kulturnog razvoja;

Ne postoji jedinica odgovorna za razvoj zdravstva;

Samo jedan odjel unutar uprave može pomoći povećanju prihodovne strane proračuna;

Podjele koje imaju status pravne osobe imaju složenu strukturu koju je potrebno preispitati.

4. faza. Kako bi se riješili gore navedeni problemi, mogu se primijeniti sljedeće preporuke:

Strukturu uprave treba transformirati na način da se svaki odjel nalazi u svom području odgovornosti - to olakšava rad zamjenika načelnika Ministarstva obrane, ne opterećuje ga nepotrebnim zadacima;

Potrebno je stvoriti jedinicu zaduženu za razvoj zdravstvene zaštite;

Potrebno je preispitati strukturu podjela izdvojenih u zasebne pravne osobe;

Transformacija strukture uprave trebala bi pomoći smanjenju troškova i povećanju proračunskih prihoda, t.j. organizacijska struktura mora se transformirati na najučinkovitiji mogući način.

Za poboljšanje organizacijske strukture uprave općinske formacije Kovdorskog okruga korištene su metode strukturiranja ciljeva i metoda organizacijskog modeliranja, posebice grafički modeli organizacijske strukture.

Glavno sredstvo za poboljšanje organizacijske strukture u ovom primjeru je korištenje outsourcinga. Razmotrimo ovaj koncept detaljnije. Outsourcing je:

• oblik ugovornih odnosa u kojemu se izvor ili korijenski uzrok procesa koji se provode u organizaciji iznosi u vanjsko okruženje. Drugim riječima, outsourcing znači korištenje vanjskog izvora za osiguranje resursa koji nedostaju. ;
• prijenos od strane tvrtke svoje djelatnosti (procesa) ili njezinog dijela na druge osobe ili organizacije trećih strana (podizvođač) ;
• ovo je odluka koju donosi izravno čelnik poduzeća i koja se izravno odnosi na organizacijska pitanja, o prijenosu svih poslovnih funkcija ili dijelova poslovnog procesa poduzeća na izvođača treće strane. Outsourcing je raspršivanje glavnih funkcija koje obavlja tvrtka. Potonji preuzima odgovornost za funkcije koje obavlja bolje od drugih i uz najmanju cijenu, a ostatak raspoređuje među druge subjekte. .

Glavne svrhe korištenja outsourcinga:

Smanjenje troškova;

Oslobađanje vlastitih sredstava;
- Poboljšanje kvalitete tekućih procesa.

Outsourcing odnose karakteriziraju sljedeće glavne značajke:

Outsourcing odnosi se grade na temelju ugovora – outsourcing se definira kao praksa planiranja, upravljanja i provedbe određenih vrsta poslova od strane treće strane u skladu s uvjetima ugovora;

Outsourcing je trajna suradnja na temelju ugovornih odnosa;

Prijenos izvršenja određene vrste rad organizacije treće strane obavlja se dulje vrijeme;

Outsourcing se odvija samo kada je u pitanju prijenos na vanjskog izvođača onih vrsta poslova koji bi se mogli obavljati unutar same organizacije.

Danas je raširen računovodstveni i IT outsourcing, t.j. organizacije nemaju računovođe i IT stručnjake u osoblju, već pribjegavaju uslugama specijalizirane organizacije; suradnja se odvija kontinuirano.

Moguće je transformirati organizacijsku strukturu uprave na način da se smanje troškovi i poveća prihodovna strana proračuna, uz izbjegavanje rezova, korištenjem outsourcinga - korištenjem standardna shema, u kojem se dio neosnovnih funkcija prenosi na organizaciju treće strane, nije prikladan, jer ne doprinosi povećanju prihodovne strane proračuna i uključuje smanjenje osoblja. Za postizanje tog cilja potrebno je stvoriti komunalna poduzeća specijalizirana za određenu vrstu usluga (informatička usluga, računovodstvo) koja će te usluge na temelju ugovora pružati i upravi i drugim gradskim organizacijama. Kao rezultat toga, zaposlenici i specijaliziranih odjela i zaposlenici pojedinih pravnih osoba (Odjel za kulturu, obrazovanje itd.) bit će prebačeni u novostvorena općinska poduzeća, što će administraciji omogućiti uštedu na plaćama i plaćanjima državi izvanproračunska sredstva; ujedno će se dio dobiti poduzeća prebaciti u općinski proračun. Slika 9 ilustrira ovaj model.

Slika 9. Poboljšanje organizacijske strukture uprave okruga MO Kovdorsky uz pomoć općinskih unitarnih poduzeća
(kliknite na sliku za povećanje)

prednosti:

Smanjenje broja odjela, što pojednostavljuje organizacijsku strukturu;

Smanjenje troškova plaća i uplata u fondove mirovinskog, zdravstvenog i socijalnog osiguranja;

Stvaraju se nova općinska poduzeća koja mogu ostvarivati ​​prihode za proračun;

Ova metoda ne povećava stopu nezaposlenosti, jer zaposlenici likvidiranih odjela bit će uključeni u novonastala poduzeća;

Dio stručnjaka iz područja ekonomije i računovodstva te informatičara bit će premješten u novonastala poduzeća, što će uvelike pojednostaviti strukturu ovih odjela.

Nedostaci: prilično teško implementirati.

Razmotrite model organizacijske strukture poboljšane uz pomoć vlastite općinska poduzeća suradnju s upravom na temelju outsourcinga.

Treba napomenuti da se broj zaposlenih u upravi kao rezultat transformacija smanjio za 24 osobe. Podaci o broju zaposlenih, plaćama i uplatama u izvanproračunske fondove mirovinskog, socijalnog i zdravstvenog osiguranja dani su u tablici 1. Transformacija organizacijske strukture uprave omogućuje uštedu gotovo 8 milijuna rubalja godišnje.

Tablica 1. Izračun troškova tamošnjeg plaćanja i plaćanja državnim izvanproračunskim fondovima u upravi Moskovske regije Kovdorski okrug

Ušteda na plaćama je: 5.004.000 rubalja.

Uštede na uplatama državnim izvanproračunskim fondovima iznose: 2.717.482 rubalja.

Ukupno: 7.721.482 rubalja.

Ova tablica prikazuje samo uštede na plaćama i isplatama državnim izvanproračunskim fondovima. Naravno da će modernizacija organizacijske strukture općinske uprave zahtijevati određene troškove, ali također treba uzeti u obzir da će općinska outsourcing poduzeća dobivati ​​dobit, čiji će glavni dio ići u proračun općine, kao osnivač ovog poduzeća. Istovremeno, troškovi plaćanja plaće zaposlenici ovih poduzeća i doprinosi državnim izvanproračunskim fondovima pasti će na teret samih poduzeća, a ne općine.

Zatim ćemo razmotriti pojednostavljeni model poslovnih procesa u općini koja je na temelju outsourcinga prenijela dio svojih funkcija na treće organizacije. Model interakcije uprave i MUP-a koji pruža računovodstvene usluge prikazan je na slici 10.

Slika 10. Model poslovnih procesa u upravi okruga MO Kovdorsky

Model interakcije uprave i MUP-a koji pruža informatičke usluge prikazan je na slici 11.

Slika 11. Model interakcije između uprave općine Kovdorsky okrug i općinskog jedinstvenog poduzeća koje pruža IT usluge

Ove brojke pokazuju da poslovne procese koji nisu glavni za upravu općine mogu prilično uspješno obavljati treće organizacije, zbog čega su aktivnosti uprave koncentrirane na rješavanje pitanja izravno iz njezine nadležnosti.

Ovaj primjer jasno pokazuje prednosti korištenja vanjskih općinskih poduzeća za poboljšanje organizacijske strukture lokalne uprave: smanjenje troškova i mogućnost ostvarivanja dodatnih prihoda od aktivnosti novoosnovanih općinskih poduzeća.

Književnost

1. http://www.kovadm.ru - web stranica Uprave Moskovskog okruga Kovdorsky
2. Anikin B.A., Rudaya I.L. Outsourcing i outstaffing: visoka tehnologija menadžment / 2. izd., prerađeno. i dodatni - M.: Infra-M, 2009. - 320 str.
3. Babun, R. Organizacijske strukture gradskih uprava: problemi optimizacije /R. Babun, E. Starchenko // [Elektronski izvor] http://emsu.ru/babun/view.asp?c=1422&p=1
4. Ignatieva A.V. Istraživanje upravljačkih sustava: Zbornik radova. dodatak za sveučilišta. / A.V. Ignatiev, M.M. Maksimcov. - M.: UNITI-DANA, 2000. - 157 str.
5. Ptakhin, D. I. Poboljšanje organizacijskih struktura za upravljanje općinskim društveno-ekonomskim sustavima: Dis. cand. Ekonomija znanosti: 08.00.05 / D.I. Ptakhin: SPb., 2010
6. Efimova S., Peshkova T., Konik N., Rytik S. Outsourcing / "Personnel Management", Znanstvena knjiga, 2006.
7. Semibratov A.Yu. Outsourcing je put u budućnost! / Register-Consulting [Elektronski izvor] http://www.regcon.ru/jo/images/stories/ct_cemibratov_autcorcing.pdf
8. Sparrow E. Uspješan IT outsourcing / Per. s engleskog. - M.: KUDITS-OBRAZ, 2004. Str. 9.
9. Šeremetov P.V., Petukhova S.V. Organizacijska teorija: tutorial/ P.V. Šeremetov, S.V. Petuhov. - 3. izd., izbrisano. – M.: Omega-L, 2008.
10. Shestoperov A.M. Outsourcing kao način optimizacije administrativnih i upravljačkih procesa u javnim tijelima (na primjeru Federalne antimonopolske službe Rusije) / Nacionalni institut istraživanje problema poduzetništva, Moskva, 2007